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把就地保護生物多樣性并給予所在地經濟補償的政策發展好

媒體:原創  作者:陶思明
專業號:陶思明 2019/8/30 14:59:12

陶思明

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近讀丁洪美同志的文章——補償機制能拯救生物多樣性嗎(《中國綠色時報》,2019.8.28),了解到肯特大學有關學者通過案例研究,提出生物多樣性補償政策的重要性及其限制,強調人們必須為人類發展和民生福祉進行開發所造成的自然損失提供補償,以緩解棲息地和生物多樣性的喪失,“目標是從整體上確保生物多樣性不會比開發前更糟糕,也就是所謂的“無凈損失”政策或機制。”其結果發表在《世界經濟論壇》網站上,這對于務實探討發展的生物多樣性代價和多樣化保護途徑,平衡保護與發展地域空間,構建生命共同體成員間更和諧關系,很有現實指導意義。

但是,從介紹看該項研究是基于“實踐中,補償的形式往往是恢復或保護其他地方的生境,這些生境與開發活動所破壞的生境類似”,即易地實物性補償,就是開發建設破壞了甲地的生物多樣性,轉到乙地試圖恢復再造一片生物多樣性。這有些可行,大多未必可行,如區域生物多樣性的地域特點和自然性,是人工難以模擬的,具體保護對象的適應性也有限,區域整體損失易地很難全部補償。如研究提到“在烏干達南部,一座巨大的水力發電大壩淹沒了大片熱帶森林,因此人們恢復了附近退化的森林并將這些森林建設成保護區”,然而水電大壩破壞的河流生態系統和水生生物多樣性是如何補償的沒有說,其實這才是水力發電大壩更為深刻的生態影響。

正如研究結果所示,生物多樣性補償機制實施比較成功的案例多發生在池塘、沼澤或溪流等濕地生態系統,而尚無證據表明在森林系統中應用補償措施,可以成功地實現生物多樣性零凈損失。而大多數生物多樣性“零凈損失”的評估,也主要評估的是生境面積,就是說破壞了一定面積的森林或濕地生態系統后,在另一處建立相同面積的森林或濕地。“從生態角度看,這只是評估生物多樣性變化的一種基本方法,因為它并沒有區分生境中生物多樣性的豐度和質量。”“如果是皆伐林地,即使實施補償措施,也不可能實現生物多樣性的零凈損失。”鑒此,這篇介紹性文章用了疑問式標題,給讀者一些想象空間很有必要,并說明“從理論看,這應該是保護的最后一招,只有在所有努力都用過后才使用的減少或補救野生生物及其棲息地喪失的手段。”

其實,無論從理論還是實踐看,這種對生物多樣性的易地實物性補償聽起來似乎合乎邏輯,因為“補償的想法很簡單:通過在其他地方造林和恢復退化土地,來充分補償(抵消或中和)新發展所造成的棲息地和生物多樣性損害”,但實際上補償效能及其有限,反倒會為各種理由的開發背書而更加不利于保護。所以,開發建設的生物多樣性損失易地實物性補償,只能限定在如三峽工程建設中易地移栽庫區特有瀕危植物荷葉鐵線蕨那樣萬不得已的情形中,一般情況下絕不能效仿、提倡、鼓勵。生物多樣性易地實物性補償一旦流行起來,《生物多樣性公約》確立的就地保護原則將成廢紙一張,不可移動的自然生態劃區保護會更多的移動起來,尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念也將被架空,中國的原生態可能加快消失,那該有多可怕。因為許多項目運作者、開發方早就希望這樣的補償式開發,也有許多實際發生,但多為空頭支票。

中國目前實行的是就地保護生物多樣性并給所在地經濟補償的政策,通常稱為“生態補償”,這種形式比較好,籍此留住了更多生物多樣性豐富的原生態區域,不管其中的問題有多少,只要留得青山在,就不愁沒柴燒。簡單說來,就是依自然現狀,你那里有獨特生物多樣性保護價值,那么你就多保護,不要搞過度開發,由此而對所在地經濟社會發展造成的影響,通過財政轉移支付等予以補償,確保承擔更多保護任務、資源不能充分開發利用的地方,經濟上不吃虧,發展上不落后。現在,各級財政對自然生態保護重點地區經濟補償的資金渠道很多,包括中央對地方重點生態功能區轉移支付、省級對縣市重點生態功能區轉移支付,森林、濕地生態效益補償,草原保護獎補、河湖保護獎勵、野生動物損害賠償、租賃保護等,縱向的、橫向的都有。

有些渠道的資金量很大且增速很快,如為貫徹黨中央、國務院要求,落實綠色發展理念,推進生態文明建設,引導地方政府加強生態環境保護,提高國家重點生態功能區等生態功能重要地區所在地政府的基本公共服務保障能力,中央財政自2008年設立重點生態功能區轉移支付,至今已累計下達地方轉移支付資金5132億元,2019年當年為811億元。中央財政轉移支付支持范圍包括:(一)限制開發的國家重點生態功能區所屬縣(縣級市、市轄區、旗)和國家級禁止開發區域,以及京津冀協同發展、“兩屏三帶”、海南國際旅游島等生態功能重要區域所屬重點生態縣域;(二)國家生態文明試驗區、國家公園體制試點地區等試點示范和重大生態工程建設地區;(三)選聘建檔立卡人員為生態護林員的地區的中央財政重點生態功能區轉移支付。理論上講,大家一致認為保護生物多樣性最有效的禁止開發的“國”字頭自然保護地(面積以國家級自然保護區為主)所在縣級財政,因履行國家生物多樣性保護,均得到中央財政轉移支付支持。

地方對這種就地保護生物多樣性并得到上級財政經濟補償的認可度也有很大提升。過去,問自然保護區所在地縣長、書記,當年拿到了多少中央財政重點生態功能區轉移支付資金,他們多不知道有這筆資金,或認為給這點錢和我搞開發比起來差遠了,而很愿意不厭其煩講搞保護對他們的經濟發展影響有多大,吃了多少虧。但現在形勢有顯著變化,前不久到新疆巴音布魯克國家級自然保護區所在地和靜縣,問得到中央財政重點生態功能區轉移支付的情況,書記不假思索立馬就報出資金額度,看上去挺高興,也沒有一半句抱怨的話。巴音布魯克草原是開都河流過的地方,河道九曲十八彎,更有四周雪融水形成大小河流,河道沿岸沼澤面積廣闊,是候鳥遷徙重要通道,也是著名的大天鵝繁殖地,無論草地、濕地,看上去都保護的很好,到處是自然之美,不僅自然保護區,區外也有大群灰鶴等鳥類棲息,榮膺世界自然遺產、中國最美濕地等殊榮。

總體來看,有別于前述發表在《世界經濟論壇》網站上的生物多樣性易地實物性補償研究,中國的就地保護生物多樣性并給予所在地經濟補償的政策是成功的,應該很好地堅持,并在實踐中不斷加以發展完善,助力生物多樣性可持續保護和所在地經濟可持續發展。這其中保護界更要站高望遠,以寬廣的胸懷、系統綜合的觀點,做出更多努力,積極促進這一政策的更好發展,營造更好的保護環境。國家為保護生物多樣性已經投資不少,特別是對履行保護而發展受影響地區的各種經濟補償,是更為重要、更為關鍵的保護投資,也已經發揮效益。但保護界對這些政策、資金的宣傳很不夠,更有許多人認為只有直接用到保護上,建設施、搞巡護、實施保護項目、維持保護機構日常運轉等,錢到自己賬上、自己經手花了,才算保護投資,補償當地政府統籌經濟社會發展以彌補履行保護的影響不算保護投資,因而表現一副與我無關的樣子,不過問、不關心這些資金的落實、使用、效益等情況,更不和保護發生聯系,這是不對的。更導致全國兩會上有關自然保護區(一直以來主要的保護地形式)的議題,無論發言討論還是提案、建議,多年來調子都是中央財政每年只有兩三個億的投資,有的再以所有自然保護區或幾百個國家級自然保護區平均一下,資金量少得可憐,但事實真的是這樣嗎,有無冤枉了財政部們啊!

我們的事業是偉大的,但不能離開生物多樣性涌流展現的本原之地,強差“物”意移地、異地保護生物多樣性,而就地保護也絕不能人為分割保護區域與當地經濟社會發展密不可分的聯系,熱衷于就保護地論保護。自然保護地是自然天成的客觀存在物,保護是對區域生物多樣性的維持,重在管控減免外部對生態系統、野生動植物自然性有威脅的人類活動,而絕不是投資新建一個原來沒有的涉及幾百上萬平方公里的生物多樣性區域。如果一直只在意自己一畝三分地上投更多的錢,而不面向經濟社會領域做工作,不能以自己的專業之長積極協助國家進一步發展好生物多樣性保護經濟補償政策,使其本該有的各方面效益最大化,不但無助于依保護需要更好減免生產性人類活動干擾,可能還會形成本來沒有也不應該有的保護性人類活動干擾,其結果便是保護的高碳低效,生物多樣性和所在地政府、社區都難能滿意。

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